06 Общественный контроль

6.1Институт общественного наблюдения за выборами в Российской Федерации

Сегодня в Российской Федерации создана система общественного контроля за выборами, не имеющая аналогов в мировой практике как по масштабам деятельности, так и по институционально-правовому оформлению. Выстроенная система общественного контроля позволяет охватывать все формы голосования, включая дистанционное электронное голосование (ДЭГ).

Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации осуществляют общественный мониторинг соблюдения избирательных прав граждан с 2012 года. Однако действующее до 2018 года законодательство не позволяло в полной мере реализовать интересы субъектов общественного контроля в сфере обеспечения прав и законных интересов избирателей.

При активном участии гражданского общества за последние годы было не только изменено законодательство и расширены возможности осуществления общественного контроля за ходом голосования в различных видах, но и создана развернутая инфраструктура, в которой задействованы разнообразные институты гражданского общества и экспертное сообщество.

Принятые законодательные изменения позволили Общественной палате России и общественным палатам субъектов Российской Федерации назначать наблюдателей при проведении выборов различного уровня. С этого момента система общественного контроля стала охватывать выборы всех уровней в стране.

Важнейшим и определяющим этапом для развития института общественного наблюдения стали президентские выборы 2018 года. Впервые общественные палаты назначили на избирательные участки около 150 тыс. общественных наблюдателей, не заинтересованных в победе какой-либо политической силы. Главной целью наблюдения стало обеспечение прозрачности голосования²⁹⁹.

Главным критерием успешности проведенной кампании по общественному наблюдению в 2018 году стало повышение уровня доверия граждан к избирательным процедурам и результатам выборов. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), уровень удовлетворенности состоявшимися выборами составил 87%. Этот показатель стал максимальным за последние три президентские избирательные кампании. Доверие к результатам президентских выборов среди россиян также достигло исторического максимума за все периоды измерений, составив 60%, еще 28% опрошенных граждан допустили, что могли быть нарушения, не повлиявшие на итоги голосования³⁰⁰. Полученный в ходе президентской кампании 2018 года опыт общественного наблюдения был тиражирован и на региональные выборы.

Знаковым для института общественного наблюдения за выборами стал избирательный цикл 2020 года, который характеризовался высокой активностью гражданского общества. В этот год проходило общероссийское голосование по поправкам в Конституцию Российской Федерации с 25 июня по 1 июля и впервые в связи с санитарно-эпидемиологической обстановкой в стране была применена практика многодневного голосования.

В 2020 году также впервые была применена система дистанционного электронного голосования (ДЭГ) на федеральном уровне. Во время общероссийского голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации дистанционно могли проголосовать жители Москвы и Нижегородской области, во время единого дня голосования система ДЭГ применялась на довыборах в Государственную думу в Курской и Ярославской областях. В дальнейшем практика применения дистанционного голосования последовательно тиражировалась и масштабировалась.

По итогам голосования по поправкам к Конституции России при Общественной палате был создан Координационный совет по общественному контролю за голосованием, который сегодня осуществляет свою работу на постоянной основе.

В 2021 году для системы общественного наблюдения был разработан новый инструмент цифровизации коммуникаций между наблюдателями и Ситуационным центром — приложение «Мобильный наблюдатель», которое обеспечивало оперативную передачу информации о ходе выборов в Ситуационный центр Общественной палаты³⁰¹.

более 1 млн человек приняли участие во всех проектах по наблюдению за выборами в стране за прошедшие годы.

Сегодня институт общественного наблюдения — один из самых крупных проектов российского гражданского общества³⁰².

 

Выборы 2022 года проходили в принципиально новой внешнеполитической ситуации. В условиях беспрецедентного внешнего давления, информационных атак и угроз, которые усилились в связи со специальной военной операцией, институты гражданского общества смогли консолидировать усилия в части обеспечения законности реализации избирательных прав граждан России.

В 2022 году было подготовлено более 51 тыс. наблюдателей от системы общественных палат³⁰³. В этом избирательном цикле была достигнута одна из важнейших целей системы общественного контроля — общественным наблюдением были охвачены все виды голосования и все уровни выборов.

В наборе и подготовке наблюдателей сегодня участвуют более 2 тыс. общественных организаций 400 экспертов

Ассоциации НОМ работают в партнерстве с системой общественных палат³⁰⁴.

 

Таким образом, к 2023 году была сформирована устойчивая экосистема общественного наблюдения, а наличие независимого контроля за выборами стало фактором устойчивости избирательной системы перед лицом внешних вызовов и глобальных общественно-политических угроз.

Электоральный цикл 2023 года проходил в условиях активных попыток стран Запада дискредитировать избирательный процесс в России. В единый день голосования проходили традиционные выборы, в которых замещалось 33 тыс. депутатских мандатов и избирались 26 высших должностных лиц регионов Российской Федерации, главы ряда муниципальных образований. Впервые в единый день голосования вместе со всей страной органы власти выбирали граждане, проживающие в новых субъектах Российской Федерации — Донецкой и Луганской народной республиках, Запорожской и Херсонской областях.

В преддверии подготовки к выборам Общественная палата совместно с Ассоциацией НОМ с июня по сентябрь 2023 года провели традиционное обучение общественных наблюдателей.

За 3 месяца, предшествовавших единому дню голосования 10 сентября 2023 года, обучение по программе Общественной палаты РФ и Ассоциации НОМ прошли более 100 тыс. будущих наблюдателей

Было проведено 1309 обучающих семинаров в 49 субъектах Российской Федерации³⁰⁵.

10 августа прошла традиционная встреча между Общественной палатой и 15 политическими партиями, по итогам которой было подписано соглашение о сотрудничестве и взаимодействии. Аналогичное соглашение 18 августа было подписано с более чем 60 крупнейшими общественными и некоммерческими организациями страны³⁰⁶.

Заявки на проведение ДЭГ в 2023 году подал 31 регион России.

По итогам оценки цифровой инфраструктуры и готовности к проведению ДЭГ Центральной избирательной комиссией РФ были определены 25 регионов, где в 2023 году применялась система ДЭГ.

Из них 18 проводили электронное голосование впервые³⁰⁷.

В целях подготовки и проведения ДЭГ Центральной избирательной комиссией Российской Федерации была сформирована территориальная избирательная комиссия для проведения дистанционного электронного голосования (ТИК ДЭГ), в которую наряду с представителями политических партий вошли и представители Общественной палаты России и общественных палат субъектов Российской Федерации.

Координационным советом по общественному контролю за голосованием при Общественной палате Российской Федерации по аналогии с «Золотым стандартом» для общественных наблюдателей, находящихся непосредственно на избирательных участках, был разработан единый стандарт наблюдения за дистанционным электронным голосованием в формате чек-листа, который стал основным инструментом при наблюдении за проведением электронного голосования. Он позволял отследить корректность и законность всех действий организаторов.

Чек-лист наблюдения за ДЭГ

Чек-лист включает 63 пункта проверки и охватывает такие ключевые блоки, как «Процедура деления ключа расшифрования», «Загрузка исходных данных в ПТК ДЭГ», «Наблюдение за ходом ДЭГ», «Работа со списком участников ДЭГ», «Процедура сборки ключа расшифрования» и «Составление протокола ТИК ДЭГ об итогах ДЭГ»³⁰⁸.

 

В связи с тем, что наблюдение за системой ДЭГ требует расширенных знаний, было организовано дополнительное обучение наблюдателей, представляющих различные политические и неполитические силы. Оно проходило на базе Школы наблюдателей ДЭГ.

Непосредственно в дни голосования за работой системы ДЭГ следило более 200 наблюдателей как онлайн, так и офлайн³⁰⁹.

 

С 2023 года наблюдатели могли осуществлять контроль за ходом дистанционного голосования как очно, в помещении ТИК ДЭГ, так и дистанционно³¹⁰. Проголосовавший через систему ДЭГ избиратель также обладал возможностью контроля учета своего голоса. Проверить его «сохранность» он мог через специальный интернет-портал ЦИК РФ³¹¹.

Результаты ДЭГ

1076 тыс. избирателей проголосовали через платформу федерального ДЭГ

35–50 лет — средний возраст избирателей, проголосовавших электронно

2,5 млн москвичей проголосовали через ДЭГ³¹²

Наиболее активно голосовали онлайн жители Московской, Нижегородской, Свердловской, Новосибирской областей и Алтайского края³¹³.

 

На протяжении трех дней голосования Общественная палата России и общественные палаты субъектов Российской Федерации отслеживали ход его проведения. Реализовать подобную масштабную работу удалось благодаря созданию сети общественных штабов по наблюдению за выборами.

Центральным звеном, координирующим общественное наблюдение на местах, традиционно стал Ситуационный центр Общественной палаты, который на протяжении всего голосования получал, анализировал и проверял сообщения от наблюдателей и граждан о возможных нарушениях, обеспечивал эффективную коммуникацию между избирателями, наблюдателями, штабами и экспертами Общественной палаты.

В ходе прошедших выборов российская избирательная система продемонстрировала высокую степень устойчивости. Несмотря на множественные попытки дискредитации избирательного процесса, сорвать проведение голосования не удалось. По итогам общественного наблюдения не было выявлено серьезных нарушений, которые могли бы поставить под сомнение результаты голосования.

Количество фейков и мошеннических сайтов

более 300 мошеннических сайтов по теме выборов было обнаружено с августа по начало сентября³¹⁵

Зафиксированное количество сообщений о дискредитации российских выборов в социальных сетях:

1311 сообщений

1800 сообщений

703 сообщения

181 сообщение³¹⁶

Успешное проведение кампании по общественному наблюдению еще раз убедительно показало, что обеспечение общественного контроля за формированием органов публичной власти в Российской Федерации сегодня становится важнейшим и неотъемлемым элементом политической системы, признаком ее зрелости, открытости и демократичности.

Работа по совершенствованию системы общественного наблюдения не прекратилась с завершением избирательной кампании 2023 года. На базе Общественной палаты создана экспертная группа по проработке предложений независимых наблюдателей и ИT-экспертов, которые вели контроль за работой федеральной платформы ДЭГ в дни голосования³¹⁷.

6.2Общественные палаты субъектов Российской Федерации

Общественные палаты субъектов Российской Федерации призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, некоммерческих организаций, органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан, что способствует эффективному и устойчивому развитию регионов и страны в целом, позволяет достигать наилучших результатов, удовлетворять потребности и интересы граждан страны.

Сегодня, являясь самостоятельными субъектами общественного контроля, общественные палаты субъектов Российской Федерации на системной основе участвуют в мониторинге развития законодательства на местах, проводят общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, имеющих высокую социальную значимость.

В ряде субъектов Российской Федерации общественные палаты наделены правом законодательной инициативы, которое они активно реализуют по итогам анализа обращений граждан и организаций, указывающих на наличие системных социальных проблем в регионе, а также по результатам мероприятий общественного контроля и публичного обсуждения различных общественно значимых проблем с привлечением широкого круга общественных активистов, некоммерческих организаций, субъектов предпринимательской деятельности и органов власти.

Согласно данным рейтинга общественных палат 2023 года:

47 региональных общественных палат реализуют контрольно-наблюдательные мероприятия;

71 общественная палата субъектов Российской Федерации реализует собственные инициативы;

в заседаниях

73 региональных общественных палат в 2022 году приняли участие главы регионов или их заместители;

в 69 субъектах Российской Федерации проводились совместные заседания региональных общественных палат и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Члены общественных палат субъектов Российской Федерации образуют более половины состава Общественной палаты, что обеспечивает представительство региональных интересов на федеральном уровне и во многом определяет повестку и задачи Общественной палаты Российской Федерации в самых разных сферах.

В целях повышения эффективности деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации и оказания помощи в объективной оценке своей деятельности с 2020 года Общественная палата Российской Федерации и рейтинговое агентство «РАЭКС-Аналитика» (RAEX) формируют рейтинг региональных общественных палат. Идея создания рейтинга была озвучена в 2019 году на форуме «Сообщество» во время встречи участников форума с первым заместителем руководителя Администрации Президента Российской Федерации Сергеем Кириенко, который поддержал эту инициативу.

Применяемая при составлении рейтинга методика позволяет комплексно рассмотреть институт общественных палат как эффективный инструмент развития гражданского общества.

Рейтинговая модель

Результаты рейтинга региональных общественных палат 2023 года³¹⁸

Тройка лидеров рейтинга региональных общественных палат:

• Ульяновская область,
• Вологодская область,
• Республика Татарстан (Татарстан).

В топ-10 лидеров рейтинга также вошли

(в алфавитном порядке):

• Калужская область,
• Красноярский край,
• Курская область,
• Ленинградская область,
• Новосибирская область,
• Самарская область,
• Челябинская область.

 

В августе 2023 года Общественная палата в целях оперативного информирования профильных комиссий общественных палат субъектов Российской Федерации о существующих проблемах граждан запустила новый инструмент общественного контроля, предусматривающий работу с обращениями граждан в формате телеграм-чата, — «Житель всегда прав». Обращения, которые поступают в Общественную палату, администраторы чата передают в общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации, чтобы проблема могла быть оперативно и качественно проработана на месте и решена по возможности с подключением профильных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. С момента запуска проекта уже есть первые успешные результаты решения проблем граждан в различных регионах^{319.1, 319.2}.

Проект «ЗдравКонтроль» — цифровые сервисы для пациентов и общественный контроль здравоохранения

Примером реализации процесса общественного контроля с использованием современных цифровых сервисов в регионах является запущенный в 2022 году при поддержке Фонда президентских грантов, Минздрава России, Росздравнадзора, Всероссийского союза пациентов, а также региональных органов власти в сфере охраны здоровья и общественных палат федеральный проект «ЗдравКонтроль»³²¹.

Проект представлен 218 медчатами по оперативному решению проблем пациентов в 35 регионах России³²²

Участники медчатов — более 400 тыс. жителей регионов Российской Федерации

6.3Институт общественных советов при ФОИВ, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления

Являясь значимым институтом гражданского общества, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в осуществлении общественного контроля, что позволяет им содействовать учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В среднем в каждом субъекте Российской Федерации создано ~ 30 общественных советов при органах исполнительной власти, численность каждого из которых — около 10 человек, без учета муниципальных советов. Таким образом, в каждом регионе к работе в общественные советы привлекается в среднем до 300 экспертов самого высокого уровня³²³.

С 2021 года Общественная палата и рейтинговое агентство «РАЭКС-Аналитика» (RAEX) формируют рейтинг общественных советов при федеральных органах исполнительной власти³²⁴, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. С момента запуска рейтинга его модель непрерывно совершенствовалась.

В 2023 году в Общественной палате состоялись очное и несколько заочных обсуждений методики формирования рейтинга общественных советов, в ходе которых как общественные советы, так и федеральные органы исполнительной власти высказали свои замечания и пожелания по дальнейшему совершенствованию методики.

Третий рейтинг общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, сформированный с использованием усовершенствованной методики, был презентован в рамках итогового форума «Сообщество» в Москве в ноябре 2023 года³²⁵.

Группа A — лидеры рейтинга общественных советов при ФОИВ 2023 года

(ФОИВ в рамках группы упорядочены в алфавитном порядке)³²⁶:

• Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России);
• Министерство просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России);
• Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России);
• Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России);
• Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России);
• Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр);
• Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор);
• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);
• Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор);
• Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Мониторинги, проводимые Общественной палатой, показали, что ежегодная публикация рейтинга оказала мобилизующее влияние на большинство рейтингуемых общественных советов, в совершенствовании своей деятельности они стали ориентироваться на ключевые показатели рейтинга. Одним из примеров позитивной динамики развития и активизации деятельности общественных советов при ФОИВ стало увеличение эффективности взаимодействия с ФОИВ по вопросам рассмотрения общественно значимых проектов НПА в 2023 году.

Важно отметить, что вопросы формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами. Так, формирование общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляется Правительством Российской Федерации, реализуется на конкурсной основе. Организатором конкурса является Общественная палата.

86% советов в 2023 году ведут работу по рассмотрению проектов нормативных правовых актов (в 2022 году — 70%);

78% советов указали примеры НПА, с которыми они работали (в 2022 году — 50%).

73% общественных советов сообщили, что их предложения были приняты ФОИВ (в 2022 году — 10%).

8% общественных советов имеют документированный порядок работы совета с НПА (в 2022 году — 0).

В то же время единые стандарты формирования общественных советов при органах власти на региональном и муниципальном уровнях в настоящее время отсутствуют. Эксперты Общественной палаты отмечают, что в целях обеспечения независимости институтов гражданского общества от органов власти представляется целесообразным разработать единые рекомендации по формированию общественных советов на региональном и муниципальном уровнях, а также создать при Общественной палате рабочую группу, которая будет осуществлять мониторинг того, как эти рекомендации исполняются. К такому решению пришли участники панельной сессии «Общественные советы при РОИВ: проблемы и перспективы», состоявшейся в рамках форума «Сообщество» в Вологде³²⁷.

6.4Общественные наблюдательные комиссии

Общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания реализуемый с 2008 года общественными наблюдательными комиссиями, — важнейшая сфера общественного контроля, социальную значимость которой сложно переоценить.

Общественная палата Российской Федерации в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» участвует в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности их состава, наделении полномочиями и прекращении полномочий их членов, а также оказывает содействие ОНК в обеспечении их методическими материалами и иными документами, способствующими реализации полномочий ОНК в регионах Российской Федерации.

Общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, включая содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, — тонкая и сложная сфера деятельности как с психологической и морально-этической точки зрения, так с организационно-технической и финансовой.

 

3 года срок полномочий ОНК

В каждом регионе образуется одна ОНК, которая осуществляет свою деятельность в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

от 5 до 40 человек численность ОНК субъекта Российской Федерации

ОНК не является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность на постоянной основе.

Реализация членами ОНК своих полномочий связана с финансовыми затратами, которые на протяжении всех 15 лет существования данного института общественного контроля до недавнего времени практически никак не возмещались. Зачастую это были личные средства членов комиссий.

В 2023 году при активном участии Общественной палаты, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека эту проблему удалось решить на законодательном уровне.

Общественная палата как орган, формирующий ОНК, осознавая высокую значимость качества отбора кандидатур в члены ОНК, их готовности к данной деятельности, а также повышения уровня информированности в обществе о возможности стать членом ОНК, с марта 2022 года реализует проект «Обучающие семинары для кандидатов в новые составы общественных наблюдательных комиссий субъектов Российской Федерации».

Помимо обучающих семинаров для кандидатов в новые составы ОНК в рамках обучающего проекта в каждом из регионов проведения образовательных семинаров проводятся рабочие встречи с руководством территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний, Министерства внутренних дел Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти и общественных палат регионов, а также региональными Уполномоченными по правам человека.

В 25 субъектах Российской Федерации в 2023 году прошли обучающие семинары Общественной палаты для кандидатов в новые составы ОНК

 

Долгожданной и прорывной³²⁸ новацией 2023 года в сфере обеспечения прав осужденных и их ресоциализации в обществе стало принятие Федерального закона от 6 февраля 2023 года № 10-ФЗ «О пробации в Российской Федерации», в разработке которого активное участие принимала Общественная палата, поскольку для общественных наблюдательных комиссий вопросы адаптации и ресоциализации осужденных граждан также являются важным направлением деятельности.

После принятия закона в ходе встречи с Министром юстиции Константином Чуйченко члены Общественной палаты озвучили ряд предложений по его дальнейшей реализации. В частности, было предложено использовать опыт некоммерческого сектора тех регионов, где работа по ресоциализации и адаптации велась еще до принятия федерального закона. Положительные практики сегодня имеются в Архангельской, Калужской, Челябинской областях, Красноярском крае, Севастополе, республиках Татарстан и Крым. Кроме этого, эксперты отметили важность привлечения к этой работе органов региональной и муниципальной власти, которые будут ответственны за коммуникацию с федеральными структурами³²⁹.

В течение 2023 года Комиссия Общественной палаты по безопасности и взаимодействию с ОНК вела работу по оценке опыта внедрения пробации в субъектах России, изучала практики, наработанные в регионах, и рассматривала проблемы, с которыми они сталкивались. В ходе региональных форумов «Сообщество»³³⁰ и различных рабочих встреч с уполномоченными лицами³³¹ и представителями гражданского общества³³², удалось обратить внимание на такие вопросы, как роль ОНК и иных общественных институтов в реализации закона, возможности межведомственного взаимодействия, необходимость общественного контроля за реализацией норм закона о пробации. Все это позволяет регионам подготовиться к вступлению закона в силу с 1 января 2024 года и найти наиболее эффективные способы адаптации и возвращения в общество осужденных.

Значимым событием в сентябре 2023 года стало подписание соглашения о сотрудничестве между Координационным советом общественных наблюдательных комиссий субъектов Российской Федерации при Общественной палате, Синодальным отделом Русской Православной Церкви (Московский патриархат) по тюремному служению и Советом общественных палат России³³³.

Соглашение заключено для содействия обеспечению прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, на свободу совести и свободу вероисповедания, в целях обеспечения общественного контроля за соблюдением прав и свобод человека в местах принудительного содержания.

Представляется, что распространение практики заключения подобных соглашений не только на федеральном, но и на региональном уровне, в том числе с представителями других традиционных конфессий, будет способствовать повышению эффективности обеспечения прав человека в местах принудительного содержания, включая право на свободу вероисповедания, и их последующей социальной интеграции.

Эксперты Общественной палаты отмечают, что дальнейшее развитие и совершенствование системы общественного контроля в различных сферах жизни общества позволит формировать гражданское правосознание, предупреждать и разрешать социальные конфликты, повышать уровень доверия граждан к деятельности органов власти, обеспечивать прозрачность, открытость и эффективность их деятельности, а также обеспечивать тесное взаимодействие государства с институтами гражданского общества.